แนวคิดและหลักการขององค์การมหาชน

องค์การมหาชน เป็นองค์กรของรัฐประเภทหนึ่งที่กำหนดขึ้นเพื่อทำบริการสาธารณะที่ กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องการประสิทธิภาพสูง โดยมิได้ค้ากำไรจากการบริการ มี วัฒนธรรมองค์กรเยี่ยงภาคธุรกิจ ที่สามารถใช้ประโยชน์ทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพสูงสุด ซึ่งมิอาจดำเนินการได้ในส่วนราชการซึ่งเป็นองค์การแบบราชการ องค์การมหาชนมีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ . ศ . 2542 และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งหน่วยงาน เพื่อรับผิดชอบภารกิจของรัฐในการให้ บริการสาธารณะหรือดำเนินกิจกรรมเฉพาะด้านที่ภาครัฐยังจำเป็นต้องดำเนินการและจัดให้มี หรือภาครัฐต้องมีบทบาทให้การสนับสนุนในเรื่องงบประมาณเพื่อให้เกิดการดำเนินงาน เป็นบริการในส่วนที่รัฐต้องการส่งเสริม หรือเป็นบทบาทของรัฐในการให้บริการ การแทรกแซงตลาด หรือบริการที่ภาคเอกชนยังไม่สนใจหรือมีศักยภาพที่จะดำเนินการ

หลักเกณฑ์พื้นฐานในการจัดตั้งองค์การมหาชนได้มีบัญญัติไว้ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ . ศ . 2542 ซึ่งสามารถแยกแยะองค์ประกอบในการจัดตั้งได้ 3 ประการ คือ

• เมื่อรัฐบาลมีนโยบายด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ
• แผนงานการจัดทำบริการสาธารณะนั้นมีความเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงานบริหารขึ้นใหม่ที่แตกต่างไปจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ
• การจัดตั้งหน่วยบริหารขึ้นใหม่นั้นมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและบุคลากรให้มีประสิทธิภาพสูงสุด

ปัจจุบันมีองค์การมหาชนที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกา ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 รวม 20 แห่ง เช่น โรงพยาบาลบ้านแพ้ว สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน สำนักงานบริหารการแปลงสินทรัพย์เป็นทุน เป็นต้น และผ่านการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและอยู่ในระหว่างการพิจารณาร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งอีกจำนวนหนึ่ง เช่น สำนักงานพัฒนาเศรษฐกิจจากฐานชีวภาพ เป็นต้น และนอกจากองค์การมหาชนที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกา ตาม พ.ร.บ.องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 แล้ว ในทางทฤษฎียังมีองค์กรของรัฐอีกประเภทหนึ่งที่ถูกจัดเป็นองค์การมหาชน คือ หน่วยงานในกำกับของรัฐ ซึ่งถ้าพิจารณาจากลักษณะของหน่วยงานแล้วพบว่า หน่วยงานในกำกับก็คือ องค์การมหาชน เพียงแต่เป็นรูปแบบหน่วยงานที่เกิดขึ้นก่อน องค์การมหาชน มีความแตกต่างจากองค์การมหาชนที่เกิดขึ้นตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ . ศ . 2542 ในสามนัย คือ

(1) การจัดตั้ง หน่วยงานในกำกับจัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะ ของหน่วยงานแต่ละแห่ง ขณะที่องค์การมหาชนจัดตั้งตามพระราช กฤษฎีกา จัดตั้งหน่วยงาน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ . ศ . 2542 ตัวอย่างเช่น สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ (สวทช.) จัดตั้งตามพระราชบัญญัติพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ พ.ศ. 2534 สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติจัดตั้งตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ในขณะนี้โรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) สถาบันเทคโนโลยีนิวเคลียร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน) จัดตั้งตาม พระราช กฤษฎีกา จัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2543 และ พระราช กฤษฎีกา จัดตั้งสถาบัน เทคโนโลยีนิวเคลียร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2549 ตามนัยของพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ . ศ . 2542 เป็นต้น

(2) การบริหารจัดการ หน่วยงานในกำกับ มีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการมากกว่าองค์การมหาชน แม้ จะต้องอยู่ภายใต้การกำกับของรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเช่นเดียวกับองค์การมหาชน แต่อำนาจในการบริหารจัดการเป็นของคณะกรรมการ โดยไม่ ถูกกำกับตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนดเพื่อกำกับ องค์การมหาชน ตัวอย่างเช่น การกู้ยืมเงิน การถือหุ้นหรือการเข้าร่วมทุนในกิจการของนิติบุคคลอื่นขององค์การมหาชนจะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนด แต่สำหรับหน่วยงานในกำกับ เช่น คณะกรรมการบริหารสำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมมีอำนาจในการวางระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไขการลงทุน การเข้าร่วมกิจการหรือถือหุ้นได้เอง เป็นต้น

(3) ลักษณะภารกิจ ในการจัดการภารกิจต้องการอำนาจตามกฎหมายเพื่อให้เจ้าหน้าที่ขององค์การหรือตัวองค์การมีอำนาจ ในการกำกับตรวจสอบ หรือแทรกแซงกิจการอื่นอาจเป็นกิจการของรัฐหรือเอกชน รวมทั้งประชาชนผู้รับบริการซึ่งอำนาจนั้นต้องมีกฎหมายรองรับ ตัวอย่างเช่น สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เป็นต้น

ผลการดำเนินการ

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 กำหนดให้ ก.พ.ร. รับผิดชอบใน การให้คำปรึกษาแนะนำแก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการ ซึ่งรวมถึง การส่งเสริม กำกับ ดูแล องค์การ มหาชน เพื่อการดำเนินการในเรื่องนี้ ก.พ.ร. ได้แต่งตั้ง อ.ก.พ.ร. เกี่ยวกับการส่งเสริมองค์การมหาชน และองค์กรรูปแบบอื่นในกำกับของราชการฝ่ายบริหารที่มิใช่ส่วนราชการขึ้น โดยมีหน้าที่หลักในการพิจารณาออกแบบและวางระบบการบริหารงานเพื่อให้การจัดตั้งองค์การมหาชนและองค์กรรูปแบบอื่นฯ มีประสิทธิภาพเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย กำกับดูแลการเปลี่ยนสถานภาพ เพื่อให้องค์การมหาชนและองค์กรรูปแบบอื่นฯ สามารถดำเนินการได้อย่างราบรื่น รวมทั้งการติดตามและประเมินผลการจัดตั้งองค์การมหาชนและองค์กรรูปแบบอื่นฯ ทั้งนี้ สามารถสรุปสาระสำคัญของผลการดำเนินการในระยะเวลา 
4 ปีที่ผ่านมา ของ อ.ก.พ.ร. ชุดดังกล่าวและสำนักงาน ก.พ.ร. ได้ ดังนี้

1. การพัฒนาหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติเพื่อใช้กับองค์การมหาชน
คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 7 กันยายน 2547 ได้มีมติเห็นชอบกับข้อเสนอของ ก.พ.ร. ได้แก่
หลักเกณฑ์การกำหนดอัตราเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้อำนวยการองค์การมหาชน และ 
หลักเกณฑ์การกำหนดเบี้ยประชุมและประโยชน์ตอบแทนอื่นของคณะกรรมการองค์การมหาชน

หลักการสำคัญในการปรับปรุงหลักเกณฑ์ทั้งสอง คือ การพิจารณาจัดกลุ่มองค์การ มหาชน จากการประเมินค่างานซึ่งพิจารณาจากองค์ประกอบ 3 มิติ คือ มิติความรับผิดชอบในการบริหารงาน มิติประสบการณ์ของผู้บริหาร และมิติสถานการณ์ ผลจากการประเมินค่างานสามารถจัดกลุ่มองค์การมหาชน ได้เป็น 3 กลุ่ม และกำหนดอัตราเงินเดือนพื้นฐานและอัตราเบี้ยประชุมแตกต่างตามการจัดกลุ่ม เป็นกรอบอัตราขั้นต่ำ ขั้นสูง โดยให้คณะกรรมการขององค์การมหาชนเป็นผู้มีอำนาจและรับผิดชอบในการกำหนดอัตราเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้อำนวยการตามช่วงอัตราค่าตอบแทนตามการจัดกลุ่มขององค์การมหาชน ทั้งนี้ โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง และให้รัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจในการกำหนดอัตราเบี้ยประชุมตามช่วงอัตราตามการจัดกลุ่มเช่นเดียวกับการกำหนดค่าตอบแทนผู้อำนวยการ

2. การพัฒนาการดำเนินงานและการประเมินผลองค์การมหาชน
หลักการในเรื่องนี้ คือ การกำหนดระบบการประเมินผลองค์การมหาชน เพื่อพิสูจน์ถึงความมีประสิทธิภาพและความคุ้มค่าขององค์การมหาชน โดยให้องค์การมหาชนทุกแห่งจัดทำแผนยุทธศาสตร์เสนอต่อคณะรัฐมนตรีและลงนามในคำรับรองการปฏิบัติงาน โดยให้ ก.พ.ร.และสำนักงาน ก.พ.ร. เป็นผู้ประเมินผลงานขององค์การมหาชนตามคำรับรอง 
การปฏิบัติงานและรายงานต่อคณะรัฐมนตรี

3. การกำหนดเป็นหลักการให้องค์การมหาชนที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เป็นหน่วยงานของรัฐ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... 
เพื่อจะได้ไม่ต้องดำเนินการยกร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตาม พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ในทุกครั้งที่มีการจัดตั้งหน่วยงาน ของรัฐ ก.พ.ร. จึงได้มีการปรับปรุงแก้ไขพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ใหม่ และเสนอ ร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ซึ่งมีสาระสำคัญในการกำหนดให้องค์การมหาชน และมหาวิทยาลัยหรือสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ ซึ่งมิใช่ส่วนราชการเป็นหน่วยงานของรัฐตามความหมายของมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539

ซึ่งคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 12 ตุลาคม 2547 ได้มีมติเห็นชอบในหลักการของร่างพระราช กฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ตามที่ ก.พ.ร. เสนอ และปัจจุบันได้มีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2548 โดยให้บังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 24 กันยายน 2548

4. การปรับปรุงพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ . ศ . 2542
 เป็นการปรับปรุงแก้ไขในมาตราต่างๆ เช่น มาตรา 5 หน่วยงานที่จะตั้งเป็น องค์การมหาชน มาตรา 19 คณะกรรมการขององค์การมหาชน มาตรา 20 คุณสมบัติของกรรมการ มาตรา 43 การ กำกับดูแลองค์การมหาชน เป็นต้น⁶³ โดยมติ คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2548 อนุมัติหลักการร่าง พระราชบัญญัติองค์การมหาชน (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ตามที่ ก.พ.ร. เสนอ ปัจจุบัน ยังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา

5. ขั้นตอนการจัดตั้งองค์การมหาชน
การจะเสนอจัดตั้งหน่วยงานในกำกับ หรือองค์การมหาชน ให้ส่งเรื่องให้ ก . พ . ร . พิจารณาก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรี ⁶⁴

อย่างไรก็ดี ส่วนราชการบางแห่งมิได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและแนวทางการขอจัดตั้งองค์การมหาชนดังกล่าว การขอจัดตั้งองค์การมหาชนส่วนใหญ่ที่นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรียังไม่มีความพร้อมเกี่ยวกับการจัดบทบาทภารกิจ การบริหารงานภายใน รวมทั้งทรัพยากรที่จะใช้ ทำให้คณะรัฐมนตรีได้รับข้อมูลที่ไม่เพียงพอเพื่อใช้ประกอบการพิจารณา จากปัญหาที่เกิดขึ้น ก.พ.ร.ได้ทบทวนขั้นตอนการจัดตั้งองค์การมหาชนใหม่ ⁶⁵ เพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้อง คือ รัฐมนตรีและหน่วยงานกลางมีความเข้าใจร่วมกันและเพื่อให้องค์การมหาชนที่จะจัดตั้งมีประสิทธิภาพ รวมทั้งเป็นการลดภาระในการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี

6. การจัดทำโครงการวิจัยเพื่อสนับสนุนการดำเนินการขององค์การมหาชน การจัดทำโครงการประเมินผลองค์การมหาชนและหน่วยงานในกำกับของรัฐ
สำนักงาน ก.พ.ร. ได้ว่าจ้างมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์จัดทำโครงการศึกษาวิจัยเพื่อประเมินผลองค์การมหาชนและหน่วยงานในกำกับของรัฐ จำนวน 16 แห่ง โดยประเมินใน 3 เรื่อง คือ (1) ความเหมาะสมของพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 และการบังคับใช้กฎหมาย (2) การประเมินผลการบริหารจัดการขององค์การมหาชนและ หน่วยงานในกำกับของรัฐ (3) การประเมินผลการดำเนินงานขององค์การมหาชนเมื่อเปรียบเทียบกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง

ผลการศึกษาสามารถจำแนกประเภทองค์การมหาชนและหน่วยงานในกำกับของรัฐออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่
กลุ่มที่ 1 หน่วยงานที่มีผลสัมฤทธิ์ในการบรรลุภารกิจ และความเป็นองค์การมหาชนเกื้อหนุนต่อความสำเร็จ
กลุ่มที่ 2 หน่วยงานที่มีผลสัมฤทธิ์ในการบรรลุภารกิจ แต่ความเป็นองค์การมหาชนมิได้เกื้อหนุนต่อความสำเร็จโดยตรง 
กลุ่มที่ 3 หน่วยงานที่ประเมินผลสัมฤทธิ์ได้ลำบาก แต่ความเป็นองค์การมหาชนเกื้อหนุนต่อการดำเนินภารกิจ 
กลุ่มที่ 4 หน่วยงานที่ต้องมีการพิจารณาทบทวนใหม่ทั้งในด้านขอบข่ายภารกิจหน้าที่ของ หน่วยงาน และในด้านของสถานภาพความเป็นหน่วยงานในระบบองค์การ มหาชน

การจัดตั้งองค์การมหาชน
ปัจจุบันการจัดตั้งองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ทั้งสิ้น 36 แห่ง ดังนี้